都市計画研究の現状と展望

国土政策・地域政策

水鳥川和夫

（日本都市計画学会『都市計画221』1999vol.48/NO.4）

はじめに

　当該分野は、前回まで「国土政策・都市政策」であったが、他の分野に「都市開発」があるので、今回から「国土政策・地域政策」となった。この範囲で調べてみると、都市計画学会において、「国土政策・地域政策」に該当する研究論文は、きわめて少ない。一方、「都市計画」215号では、「２１世紀の国土のグランドデザインを考える」、同218号では、「首都を考える」が特集されている。また、国土政策・地域政策に関する出版物は、他の都市計画分野と比べればはるかに多い。すなわち、論壇では、活発な議論が行われているが、学術研究領域では、活発な研究が行われているとはいえない。

　「都市計画研究の現状と展望」では、「単なる文献紹介にとどまらず、著者の意見を全面に出す」ことが許されているので、他の研究領域からの挑戦を含めて、都市計画学会が今後取り組んでいくべき研究テーマと課題について、以下、卑見を申し述べてみたい。

1. 国土計画のパラダイム転換

　国土計画を巡る最も大きなトピックは、1998年3月に閣議決定された５番目の全国総合開発計画「２１世紀の国土のグランドデザイン」であろう。この５番目の全総計画については、下河辺淳・宮澤美智雄氏の対談¹⁾でも示されているように、５全総と呼ばないことにした。その背景には、戦後続いてきた全国総合開発計画型の国土計画を根本的に見直し、新たな国土計画をつくることの第一歩でもあるという決意の表れでもあった。こうした国土計画の位置づけの変化を踏まえ、あるべき国土計画とはいったい何を目的として、何をなすべきかの一連の議論が触発された。

　近年、国土計画は、すこぶる評判が悪い。諫早湾干拓事業や長良川河口堰等公共事業に批判が向けられた。五十嵐敬喜・小川明雄氏²⁾は、全総計画に対して、公共事業乱発の元凶であるとして、厳しい批判を加えている。また、本間義人氏³⁾は、３全総以降の全総計画においても、それらが公共事業優先であり、しかも企業優先であることをもって、国土計画を断罪している。

　この背景には、５全総がこれまでにない国土計画を目指すとしていながら、最終的に紀淡海峡トンネルなど多くの巨大公共事業が書き込まれた結果、土木事業国家批判の格好のターゲットして、全総計画が批判の的になった。そもそも５全総に個別プロジェクトを書き込むかどうかについては、国土審議会の委員の中でも議論があったらしい。この経緯については、「都市計画」215号の中で清原氏⁴⁾が紹介されている。しかし、個別プロジェクトを書き込むかどうかは、単なる記述の選択の問題を越えて、国土計画の本質にかかわるポイントであると思われる。

　そもそも、下河辺氏の『戦後国土計画への証言』⁵⁾においても指摘されているように、国土計画は、公共事業５カ年計画のような短期的な計画ではなく、高速道路、新幹線などの主要インフラについては、もっと長期の公共投資の方針を示すものとして、国政上必要とされたからであった。

　山崎朗氏は、『日本の国土計画と地域開発』(1998)⁶⁾において、資本主義の発展を「空間克服」課程にあるとし、公共投資の中心は、この「空間克服」のための交通・通信インフラの整備におかれるべきとする。そして、この公共投資の場所付けを決定するものとして、国土計画を位置づける。すなわち、「国土計画は、これまで論じてきた空間克服産業の将来展望とインフラ整備の整合性を確保するための長期的指針として機能しなければならない」とする。筆者もこの意見に賛成である。その意味で、国土計画は個別プロジェクト含めて議論すべきであり、むしろ、道路整備５カ年計画等は、その箇所付けは国民には全く分からないのに対して、全総に乗せる課程では、その決定プロセスには問題があるにせよ、一応、国民に見えるものとなる可能性があることを評価したい。

　さらに、山崎氏は、国際空港と国内空港や新幹線など、輸送手段相互の接続を図るミクロな調整の重要性と、社会資本の利用コストについての問題を重視する。すなわち、日本の社会資本は、航空機、港湾、高速道路、通信すべてについて異常といえるほど高いことを指摘し、今後、この問題を国土計画の主要な課題としなければならないと主張する。この点についても筆者は全面的に賛同する。

　一方、山崎氏は、国土計画が「国土の均衡ある発展」「地域間格差の是正」を標榜することは、「各種の社会資本整備計画を統合する際の論理、デコレーション（装飾）の一つであり」（『同上書』p.59）、社会の合意を得、政治的な統合を達成するためのイデオロギーであって、それが、現実の社会資本整備に時には影響を与えるかもしれないが、本質的には、無関係とする。

　この点については、全面的には賛同しがたい。そもそも、自由主義経済下では、産業を直接に計画的コントロール下に置くことはできない。インフラ整備を通じて間接的に産業立地に影響を及ぼすことだけである。しかし、国土計画の中の理念的・キャッチコピー的側面も、その効果はわずかであっても、心理的メカニズムを通じて、経済活動、社会活動にある影響を与えるのではないだろうか。このことは、実証的課題ではある。もし、何らかの効果があるとすれば、山崎氏の言うデコレーションも、一つの手段としての効果を認めるべきであろう。

　国土計画の位置付け・役割は、制度的に解決すべき問題であって、価値中立を標榜する研究マターの問題ではないかもしれない。しかし、国土計画のパラダイムをめぐる議論は、以下のような研究課題を与える。すなわち、国として行うべき国土計画の本質的要素が公共投資の場所付けであるとしたら、その場所付けが、いかなる影響を国土構造に与えるのか。それが、産業の配置などを通じて、目的とする「国土の均衡ある発展」「地域格差の是正」等にどのような効果をもたらすものであるのか。これらは、科学的方法をもって明らかにされるべき課題であろう。

　この点について、光多長温・日端康雄編著『ビット産業社会における情報化と都市の将来像』（1999）⁷⁾が、情報サービス業を取り上げて、情報通信手段の発展が国土に及ぼす影響について立地コスト分析を使ってシミュレーション手法で予測しようとしているのが一つの試みであろう。

　このような交通・情報インフラが国土に与える影響を予測し、その効果を立証しなければ、公共投資批判に対して、なお有効な公共投資があることを主張し得ないであろう。

　また、これは都市計画学会のテーマではないかもしれないが、山崎氏が言うデコレーション部分が具体的な企業行動や人々の社会活動にどのような影響を与えたのか、例えば、国土庁が出した過大なオフィス需要の推計がバブル時代のオフィスブームの原因の一つとなっている、とするのならば、そのようなメカニズムについての実証研究が必要であろう。

2. 国土軸と地域軸

　５全総において、キーコンセプトとなったのは、国土軸・地域軸であった。国土軸、とりわけ、地域軸について、理論的な可能性を引き出すための地道な研究が行われたことは、収穫であった。矢田俊文編『地域軸の理論と政策』⁸⁾では、地理学からのアプローチが行われている。本書では、地域軸とは、「地方圏の中枢・中核都市を含む地方拠点都市の中で比較的近距離にある複数の都市を意識的に結合して、より規模が大きく、より多様な機能が集積する、事実上のコナーベーション（都市連合）の連続帯をつくりあげようとするものである」（p.4）としている。この結果、中心地理論における地位をランクアップさせ、「成長の核」となっていくことが期待されている。

　同書では、具体的に地域軸の形成が可能な都市群を見出だそうとしている。ただ、今後、このような地域軸をどのような手段で強化・形成していくのかは、必ずしも明確となっていない。中心地理論の権威である森川洋氏⁹⁾は、むしろ「交通通信手段が著しく発達した今日でも、実際には距離の抵抗が全く失われたと言うことはない」（p.24）とし、北イタリアでもやや離れた都市間にはそれほどの強い結合関係は存在しなかったとしている。

　国土軸と言われる太平洋岸に大都市が複数成立し、また、人口増加率が高いことは、地理学的事実である（p.166）。この太平洋国土軸が、新幹線、高速道路あるいは光ケーブルなどのインフラの効果によって形成されたのか、あるいは、複数の大都市が存在し、両端に東京・大阪の巨大都市が存在するからそれらのインフラが整備され、太平岸に多くの人口を分布させた要因と同じ要因によって、人口増加率も高いのか、はっきりしない。逆に言えば、そのような成長・集積要因がない地域に、新幹線、高速道路、高速通信回線等を整備したとしても、国土軸・地域軸が形成されるのかどうか。この点の解明が今後の課題であろう。

3. 地域間格差と「裏日本」

　５全総は、「国土の均衡ある発展」と「地域間格差の是正」を計画の明示的な目的から排除した。しかし、全総策定当事者においても、地域格差がなくなったとは考えていないであろう。ただ、それが、公共投資の目標とすべき価値ではなくなったということであり、その背景には、公共投資が地域格差是正の手段としては効果がないという認識が存在する可能性がある。国土政策の目的として地域格差の是正はもはや意味を失ったのかどうかについて十分議論しなければいけないであろう。

　一方、1997年に出版された２冊の本（古厩忠夫『裏日本−近代日本を問い直す−』^10）、阿部恒久『「裏日本」はいかにつくられたか』¹¹⁾）は、日本海側地域が「裏日本」として発展が遅れた地域となったのは、これまでの政府の政策に起因するものだとしている。例えば、鉄道について、羽越線、山陰線の整備が昭和に入るまで行われなかったこと、日本海側の港湾整備が遅れたこと、あるいは、高等教育機関の設置などにおいて優先順位が低かったことなどが指摘されている。

　しかし、いわゆる「裏日本」の形成が、インフラ整備に起因したものか、それとも国土構造を規定する他の要因によっているかは、何とも言えない。あるいは、鉄道などの整備順位が、採算性重視からもたらされたものであって、政治意志に基づくものであるのかなどに関して、もっと研究が必要であろうと思われる。こうした「裏日本」の発生メカニズムについても実は、ほとんど研究がなされていないのである。

4. 首都機能移転

　国土政策上のもう一つの話題は、今年中にも移転候補地が一つに絞り込まれることになっている首都機能移転である。公共投資批判の高まりの中で、国土軸と並んで首都機能移転も批判のやり玉に挙がっている。本間氏³⁾は、一括移転が新たな東京をつくることにつながるという論点から、省庁をバラバラに各都市に分散する分都を推奨している。平修久氏¹²⁾は、首都機能移転都市への訪問費用が大幅に増加するため、地方分権や規制緩和とのセットでなければ、首都機能の移転は、経済的なメリットはないとしている。

　首都機能移転は、議員立法による「移転法」制定により具体化したものであり、首都機能移転のようなナショナルプロジェクトは、政治課程が先行しなければ、具体化していかないものである。研究がそれより遅れることは、当然であるが、研究ベースでも、首都が所在することと東京一極集中との因果関係について、科学的手続きを経た研究は、不十分なように思われる。また、首都機能移転が移転先で再び一極集中をもたらす可能性があるのか、どのような条件でそうなるのかなどについて、十分な研究が行われているとは思えない。

　首都機能移転が具体的すると、新都市建設は、筑波研究学園都市の建設以来40年ぶりである。都市計画に携わっていても、新都市建設に巡り会えるチャンスは滅多にない。その意味で、新都市のあり方を巡って、宮澤氏¹³⁾、平井氏¹⁴⁾等の問題提起が行われ、今後、さらに活発になされていくことを期待する。また、石川充氏¹⁵⁾による筑波の経験の整理が行われたが、これも貴重な貢献である。

5. 大規模開発のその後

　今年は、全総計画にかかわるいくつかの制度や大規模開発プロジェクトの精算の年でもあった。

具体的には、５年間の時限立法にもかかわらず、延長が繰り返されてきた新産・工特制度が、廃止される方向となったこと、苫東、むつ小川原の２大工業基地プロジェクトについて、見直しせざるを得なくなったことである。

　新産・工特については、これまでメリットを受けていた地方自治体の反対により、廃止できなかったものであるが、結局、今回は、新産・工特制度が新規工業立地に与える効果を測定し、近年では、その効果がなくなったことの立証が鍵となった。

　苫東、むつ小川原については、これまで国家的プロジェクトだからといって協力してきた金融機関が、体力がなくなり、もはや追加融資などができなくなったことにより、土地保有会社が破綻に至ったことに起因する。一度決定されると、変更がきかない公共事業体質に対しては、多数の批判が寄せられているが、それには、地元自治体も含めて一種の慣性が働いているからに外ならない。

　大規模開発がもたらした地域社会への影響の詳細な研究とともに、この点についても、社会学畑から有益な貢献がなされた。船橋晴俊・長谷川公一・飯島伸子編『巨大地域開発の構想と帰結−むつ小川原と核燃料サイクル施設』（1998）¹⁶⁾である。当初の過大な需要予測が予期せざる石油ショックによって外れ、当初の計画が挫折したことは、当時の産業界も含めてそのように予想していたのだから、仕方がないとして、立地可能性がないと分かった時点で、他の可能性をどうして考えなかったのだろうかという疑問は起きる。大規模な土地を確保しておけば、いつか使えるという、土地に対する抜きがたい信念が柔軟な見直しを阻んだのではないだろうか。土地を細分化しても良いというのならば、地域にとってももっとよい土地利用があり得たであろう。こうした可能な選択肢を提示することついても、都市計画はもっと能動的でありたい。

6. その他の研究

　以上は、国土政策・地域政策に関するオーソドックスな研究であるが、このほか、自治体の財政構造について、経済的最適解を求めるアプローチが新しい。杉野信一郎・鄭小平氏¹⁷⁾は、経済モデルによって地域間財政調整の効率性を検証して、地方圏に財政調整が手厚すぎることを論じている。生安衛・鄭小平氏¹⁸⁾は、経済モデル分析により、市町村合併の財政的効率性を検討し、人口規模29万人に最適値があることを示した。これらは、国土政策・地域政策に寄与する業績となろう。秀島栄三・小林潔司氏¹⁹⁾は、自治体が自発的に協力関係を形成して公共財を供給するゲームを提案している。

　地域構造の研究では、後藤寛²⁰⁾は、自治体の財政構造から地域構造を導出しようとしている。また、小川剛志²¹⁾は、外資系企業の分散可能性について、実証的な研究を行っている。小川の一連の研究は、大都市圏計画上、有用な研究である。

　また、地方圏の地域計画に関連する研究として、寺井しおり・荻原正三氏²²⁾は、本四架橋を契機とした観光問題を探っている。梅川智也・原重一氏²³⁾は、リゾート法成立後の10年間の動きを整理している。

おわりに

　国土計画は、一般社会にとってみて最も魅力ある分野である。それは、都市計画がフィジカルプランに特化してしまったのに対して、経済、文化、社会まで含む真に総合性のある計画だからであろう。また、県、市町村の総合計画が、誰にでも受け入れられようとして、美辞麗句を並べることにより、平板化していることと比べて、国土計画にもられた理念は、依然その魅力を失っていない。国土計画の理念的部分がたとえデコレーションであっても、人々の行動様式にいささかなりとも影響を与えるキャッチコピーとして色彩を放っている。それだけ、プランナーたちが全勢力傾けて取り組み、かつその能力が高かったためであろう。

　しかし、プランナーは、常に新しい計画概念を追い求めていくが、研究者としては、これらの計画概念が現実的に妥当なものであるかどうか、すなわち、国土軸・地域軸を巡るインフラ整備の効果、あるいは、首都機能の存在がもたらした東京への影響、首都移転の効果など、各種の因果関係についての基礎的な研究を怠ってはならないのであろう。

　また、人口減少時代にあって、都市計画は、再び総合性を取り戻し、国土計画と同程度に魅力ある計画となる方向へと向かっていくことを期待する。

1)下河辺淳・宮澤美智雄「『２１世紀の国土のグランドデザイン』が目指す国土像」（座談会）　都市計画215　1998　Vol.47　No.4

2)五十嵐敬喜・小川明雄『公共事業をどうするか』岩波書店、1997.3

3)本間義人『国土計画を考える』中央公論社、1999.2

4)清原政忠「新聞記者が見た『５全総』の策定論議」都市計画215　1998　Vol.47　No.4

5)下河辺淳『戦後国土計画への証言』日本経済評論社、1994.3

6)山崎朗『日本の国土計画と地域開発』東洋経済新報社、1998.8

7)光多長温・日端康雄編著『ビット産業社会における情報化と都市の将来像』　慶應義塾大学出版会1999.1、

8)矢田俊文編『地域軸の理論と政策』　大明堂、1996.8

9)森川洋「都市システム理論における軸・ネットワーク概念と国土計画への応用」（『同上書』所収）

10)古厩忠夫『裏日本−近代日本を問い直す−』　岩波書店　1997.9

11) 阿部恒久『「裏日本」はいかにつくられたか』日本経済評論社、1997.10

12)平修久「新都市への投資効果を検討する」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

13)宮澤美智雄「首都計画の課題」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

14)平井堯「新都市に求められるコンセプト」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

15)石川充「国の新都市造りのプロセスについて−筑波研究学園都市−」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

16)船橋晴俊・長谷川公一・飯島伸子編『巨大地域開発の構想と帰結−むつ小川原と核燃料サイクル施設』東京大学出版会、1998.1

17)杉野信一郎・鄭小平「集積の経済・不経済と地方公共財の地域間最適配分に関する実証研究」　都市計画学会学術論文集33

18)生安衛・鄭小平「市町村財政構造と最適規模に関する研究」都市計画学会学術論文集33

19)秀島栄三・小林潔司「地方公共財供給における自治体間の自発的協力形成に関するモデル分析」都市計画学会学術論文集33

20)後藤寛「自治体財政からみた首都圏の地域構造」都市計画学会学術論文集33

21)小川剛志「」都市計画学会学術論文集33

22)寺井しおり・荻原正三「本四架橋を契機とした島嶼整備のあり方に関する研究−芸予諸島における観光的側面から−」都市計画学会学術論文集33

23)梅川智也・原重一「総合保養地整備法（リゾート法）の成立とその後の展開」都市計画学会学術論文集33

24)福井康子「『２１世紀の国土のグランドデザイン』が描くまちづくり」都市計画215　1998　Vol.47　No.4

25)照井清司「『参加と連携』による地域づくり、国土づくりの課題と展望」都市計画215　1998　Vol.47　No.4

26)薄井充裕「『２１世紀の国土のグランドデザイン』の開発論を検証する」都市計画215　1998　Vol.47　No.4

27)中村隆司「我が国の新たな国土計画体系のあり方を考える」都市計画215　1998　Vol.47　No.4

28)五十嵐太乙「海外の国土政策」都市計画215　1998　Vol.47　No.4

29)高村義晴「政府が進める首都機能移転の経緯と展望」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

30)大石慎三郎「我が国首都の系譜」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

31)名執潔「国土構造の変動と首都機能の関係についての考察」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

32)大塚弘美「諸外国と我が国の首都機能の意義」都市計画218　1999　Vol.48　No.1

33)鈴木俊行「東京都の首都機能移転論議に対する姿勢と都市整備への取り組み」都市計画218　1999　Vol.48　No.1